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“两类公司”试点究竟试什么?


月中旬举办的国新办新闻发布会上,国务院国资委秘书长、新闻发言人彭华岗表示,第三批11家“两类公司”试点的中央企业正在制定具体的试点改革方案,部分方案已经通过国资委批复。截止目前,在中央企业层面,实施两类公司试点的央企已突破20家。


一、“两类公司”的起源

“两类公司”,实际上指的是国有资本投资运营公司,而这类公司的诞生,也与我国的国有企业监督管理体制的改革密切相关。




1998年,中央政府大力度实施了机构改革,撤除了国资局,由财政部履行国有企业的出资人职责。此后,在国资委设立之前,国内出现了一些在国有资产管理方面起承上启下作用的“中间层”行业性公司,这些“中间层”公司就是“两类公司”的雏形。到了2003年,国务院国有资产监督管理委员会正式挂牌,初步形成了“国资委——国有企业”的两层监管机构,而部分有“中间层”行业性公司的地方,对于“中间层”国有企业的职能和定位进行了延伸性的探索,逐渐形成了当时的地方性国有融资平台公司,失去了“中间层”公司原有的监督管理职能。


2013年,在党的十八届三中全会上,国资委首次提出了“国有资本投资运营公司”的概念,并为其赋予了“以管资本为主加强国有资产监管,完善国有资产管理体制”的历史重任。随后,国务院下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发【2014】43号),要求加强政府债务规范管理、整顿清理地方政府融资平台,一些地方政府融资平台开始寻求转型,归位于原“中间层”国有企业的监督管理职能,形成了“国资委——国有资本投资运营平台——国有企业”的三层国资监管架构。


二、什么是“两类公司”?

“两类公司”属于国资监管体系中的“中间层”国有企业,但是从本质上来看,其可以进一步细分为国有资本运营公司和国有资本投资公司两类。


根据十博体育7月国务院最新下发的《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》(国发【2018】23号),“两类公司”均为在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的10bet备用网址,是国有资本市场化运作的专业平台,公司不从事具体生产经营活动,而是以资本为纽带、以产权为基础依法自主开展国有资本运作,实现国有资产的保值增值。同时,意见进一步明确了“两类公司”在我国国资监管体系中的不同定位:

国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标,以财务性持股为主,通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式,盘活国有资产存量,引导和带动社会资本共同发展,实现国有资本合理流动和保值增值。

国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标,在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,按照政府确定的国有资本布局和结构优化要求,以对战略性核心业务控股为主,通过开展投资融资、产业培育和资本运作等,发挥投资引导和结构调整作用,推动产业集聚、化解过剩产能和转型升级,培育核心竞争力和创新能力,积极参与国际竞争,着力提升国有资本控制力、影响力。



三、“两类公司”试点改革现状

在去年年底举办的中央经济工作会议上,习总书记将“做强做优做大国有资本,加快实现从管企业向管资本转变,改组成立一批国有资本投资公司,组建一批国有资本运营公司”明确作为10bet备用网址的重点工作任务。事实上,不包含中央层面进行改革试点的20家中央企业,近年来各地也在积极推动国有资本投资运营公司的改革试点,截止目前各地也已经有超过160家省属、市属国有企业开展了国有资本投资运营平台改革试点。

目前,经过多年的试点改革,虽然各地的改革进度不一,但各地的国有资本投资、运营公司大多已完成的改组改建或新建,并踏入实际操盘运营状态。在此基础上,各地也摸索出一些国有资本投资、运营公司的改革组建模式。在此,作者归纳出以下五种较为典型的国有资本投资运营公司组建模式:

Ø 重庆模式

重庆是地方上比较早开展国有资本投资运营公司改革试点的城市,简单来说,重庆在进行国有资本投资运营公司的改革试点过程中,以行业类别作为国有资本投资、运营公司的划分依据,再将现有国企按照行业类别将其股权分别划入了各家投资、运营公司,实现将80%以上的企业国有资产集中到支柱产业、创新行业。从最初的“一大投”到“八大投”,又变成现在的“五大投”,再到现在的国资新格局,是在国资体系改革中先做“加法”后做“减法”的过程。而这种模式,也是现在各地在进行国有资本投资运营公司组建过程中的常用模式。

Ø 上海模式

上海的国有资本投资运营平台公司的组建带有浓厚的区域性特点,作为拥有逾几十万亿元资产的地方国资重地,其采取的是“双轮驱动”模式下的国资流动平台公司建设,重在对国有公司股权的实操运作。其主要模式是在分类管理的基础上,积极推进竞争性商业一类企业整体上市,并划转整体上市企业部分股权由平台企业进行运作,进行价值管理,以提高国企资产证券化水平,组建国资运营运作的大平台。如今,一些经济重地的国有资本投资运营公司组建中都借鉴了这种组建思路。

Ø 山西模式

山西的国有资本投资运营平台公司的组建比较简单粗暴,其是在国资委的整合下,新组建两家国有资本投资运营平台——山西国投和山西金控。同时,将地方上的国有企业进行简单归类,分为金融类国有企业与非金融类国有企业,将金融类国有企业划归至山西金控集团,将非金融类国有企业划归至山西国投集团,形成一家集多领域为一体的国有资本投资运营平台和一家拥有全金融牌照的金控平台,组建山西的国有资本投资运营航母。这种模式,也是目前各地在积极推动产融结合过程中主推的国有资本投资运营公司组建模式。

Ø 山东模式

山东的国有资本投资运营平台公司的组建主要采取的是基于现状的改组组建模式,其是在山东地方上已有的国有企业格局架构的基础上,将现有的大部分国有企业改组或改建为国有资本投资运营公司,对不能改造为投资运营公司的则会划入与之相近的改组组建的国有资本投资运营公司进行整合,形成了目前山东国有资本投资运营公司改革的“1+4”国有资本运营公司结构——山东国投 + 四家国有资本投资运营公司(财金投资,土储集团,齐鲁交通,发展投控)。

Ø 江西模式

江西的国有资本投资运营平台组建的模式方法上没有太大的创新亮点之处,但是其所选取的改革目标主体给各地的国有资本投资运营平台的组建提供了新的思路。其在原定位为“国企改革推进者”的国有企业基础上,将原功能职责为负责国企改制重组、处置不良资产和债务,帮助企业减债脱困以及管理运营国有资产的国有企业进行职能扩充,增加了资本运作方面的功能如开展并购重组的顾问和代理业务和依法收购和处理金融资产如债券和股权,以及构建专门用于盘活国资的网络和平台等具体职责,同时以此为基础集中地方其他相关产业发展资源,形成下属一级投资平台,充分发挥原平台公司的历史积累和专业基础,完成从“国企改革推进者”到国有资本投资运营公司的转变。


四、“两类公司”试点究竟试什么?

改组组建国有资本投资、运营公司,是新一轮国企改革的全新尝试,也是当下国企改革的重难点。自2013年以来,国有资本投资运营公司改革试点在全国各地积极推动,探索积累了初步的经验成果。从试点内容上来看,作者在各地积极探索并且业已形成一定标准模式的国有资本投资运营公司的组建模式基础上,结合十博体育多年来在协助市国资委进行改革试点的经验案例,归纳总结了国有资本投资运营公司改革试点的主要改革大方向。




从上图中可以看出,这八个国有资本投资运营公司试点改革方向,可以简单归纳为三个方面的核心内容。一是试点的组建模式探索,虽然现在已经形成了较为典型的组建模式,但是很多国企在改革试点过程中对于所涉及到的企业重组、资产重组和债务重组的内容并没有进行深入探索,各地也由于地方性的历史因素以及政策资源支持不同,导致并没有一种通用的模式可以进行标准化的推广;第二个方面属于整个国资体系的建立,其不仅仅包含国资委与平台公司之间的监管体系,还包括平台公司与下属子公司之间的管控界面,甚至还包含对于国资以外的第三方资本的引入和其在整个国资体系内部的管理对接;第三个方面属于国有资本投资运营公司的内部改革,探索市场化的企业经营机制,健全管理架构和收入分配机制,促进国有资本投资运营公司在改革试点后的市场化经营活力。


多年来,十博体育在协助各地国资委推动国有资本投资运营改革试点的进程上,积累了丰富的经验。以近期十博体育协助南京市国资委推动市级的国有资本投资运营公司试点改革为例,十博体育在去年国资委制定的权力责任清单的基础上,通过界定好国资委和国有资本投资运营公司的边界,在战略规划、薪酬管理、选人用人、产权管理等方面,分类明确授权放权的事项,并以此为基础设计了国有资本投资运营平台公司的A、B、C型分类管控权限清单,将A型充分授权类企业参照财务管控型定位、B型部分授权类企业参照战略管控型定位、C型优化管理类企业参照操作管控型定位,按照管控的宽度从管理条线、业务条线和辅助条线分别进行不同的管控权限设计。


例如对于B型部分授权类企业,其可将管理条线作为必管项,包括相关制度安排及集中化运作事项;将业务条线作为或管项,其主要跟子公司所属的行业及自身的业务特点有关,但基本原则不变,即集团平台主抓战略性业务管控;将辅助条线作为管控体系中的无级变速箱,各个维度的管理深度与下属单元的治理、成熟度水平成反比。




实际上,国有资本投资运营公司的改革试点目前仍处于初步阶段,尚未形成标准的国有资本投资运营公司的改革试点模式和内容。受篇幅所限,在本文中作者未对国有资本投资运营平台改革试点中的八个试点改革大方向进行详细内容阐述,仅以此文提供国有资本投资运营公司改革试点的些许思路,若有兴趣,欢迎同行及感兴趣人士来电探讨交流。











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